中国政法大学法治政府研究院副院长、国家监察与反腐败研究中心主任、教授  曹鎏

作为重要的立法监督制度，法规规章备案审查制度是中国特色法治监督体系的重要组成部分，是加快形成完备的法律规范体系的基本依托，对于保障宪法法律实施，维护法治统一、尊严和权威具有根本保障作用。习近平总书记强调，要加强备案审查制度和能力建设。党的二十大报告明确要求，完善和加强备案审查制度。党的二十届三中全会《决定》提出，完善合宪性审查、备案审查制度。2024年8月30日，国务院公布了新修订的《法规规章备案审查条例》（以下简称新条例），对2002年1月1日施行的《法规规章备案条例》进行了全面系统修订。新条例强调“有件必备、有备必审、有错必纠”，强化备案后的审查功能，为深入推进新时期法规规章备案审查工作高质量发展夯实了有力的法治保障。

新条例完成了对法规规章备案审查工作机构的组织法授权，构建了中国特色法规规章备案审查工作体系。备案审查工作能否高质效开展，首先要解决好备案审查主体设置及其职权职责问题。我国法规规章备案审查主体涉及国家和地方两个层面，备案审查对象涉及地方性法规、部门规章和地方政府规章。根据新修改的立法法有关地方性法规和地方政府规章制定主体的调整，新条例将原条例中“较大的市”变更为“设区的市、自治州”，并将上海市浦东新区法规以及海南自由贸易港法规纳入报备范围。为了贯彻落实新修改立法法有关备案审查制度的新要求，新条例进一步强化了国务院备案审查工作机构的具体职责，增加了国务院备案审查年度工作报告制度，并明确规定国务院备案审查工作机构应当通过备案审查衔接联动机制，加强与全国人大常委会、中央军委等备案审查机关工作机构的联系和协助。此外，为打造高素质备案审查工作队伍，新条例明确规定国务院备案审查工作机构应当加强对省级人民政府备案审查工作机构的联系和指导，通过培训、案例指导等方式，推动省、自治区、直辖市人民政府提高规章备案审查工作能力和质量。

新条例明确了法规规章备案审查的工作要求体系，阐释了新时代备案审查工作新理念。理念是实践的先导。新条例第三条是新增条款，专门对法规规章备案审查工作的基本要求体系作了规定，诠释了法规规章备案审查工作的根本准则，并贯穿于整个条例之中。备案审查工作是中国共产党领导人民推进法治建设实践的重要成果，新条例明确将坚持中国共产党的领导作为首要要求，就是强调党的领导应当贯穿于备案审查工作的全过程、各环节，并要充分运用好党领导立法的政治优势，确保备案审查工作顺利有效推进。其次，备案审查工作要践行以人民为中心的发展思想，这也是衡量备案审查工作成效的根本标准。新条例专门在第十五条规定了调查研究职责，明确国务院备案审查工作机构可以通过座谈会、论证会、听证会、委托研究、实际调研等方式，听取有关方面、专家学者和利益相关方的意见，并要注重发挥备案审查专家委员会的作用，就充分体现了备案审查工作对全过程人民民主理念的具体落实。再次，备案审查工作在新时代新征程被赋予了更高的新使命，要更好发挥保障党中央、国务院决策部署的贯彻落实、推动法律、行政法规贯彻实施、维护人民群众合法权益的制度作用，需要进一步完善备案审查标准体系。相应地，新条例第十三条规定，国务院备案审查工作机构的审查内容，是在原条例第十条所确立的合法性、适当性审查标准基础上，进一步增加政治性（是否符合党中央、国务院重大决策部署和国家重大改革方向）、合目的性（规定措施是否符合立法目的和实际情况）两个维度，以实现备案审查标准体系的重构。最后，备案审查工作要依照法定权限和程序进行，这是对备案审查工作要在法治轨道上运行的基本要求。新条例明确了国务院备案审查工作机构和其他机关备案审查工作机构的工作配合与衔接机制，又从报备主体、审查对象和方式、审查时限、备案结果及其效力以及监督等全要素形成了全方位的制度规制，这些刚性约束应成为各级备案审查工作机构必须遵守的实体规则和程序规则。

新条例丰富了备案审查方式并强化了纠错的精准性和震慑性。为进一步提升备案审查的科学性和效能性，新条例第十一条和第十六条分别规定了备案审查的主动审查、专项审查、联合审查和移送审查等多种审查方式及其适用条件。同时，针对实践中地方性法规和规章违法性质和程度的不同，新条例专门对备案审查结果作了类型化的规定，具体涉及：（1）新条例第十八条，即经审查，认为规章应当予以纠正的，国务院备案审查工作机构可以通过与制定机关沟通、提出书面审查意见等方式，建议制定机关及时修改或者废止；或者由国务院备案审查工作机构提出处理意见报国务院决定，并通知制定机关。（2）第二十条第一款，即构成无效规章，国务院备案审查工作机构不予备案，并通知制定机关。（3）第二十条第二款，即规章在制定技术上存在问题的，国务院备案审查工作机构可以向制定机关提出处理意见，由制定机关自行处理。

本次修订是在总结我国备案审查运行规律基础上，结合近年来地方备案审查工作形成的有益探索，应因于全面依法治国纵深推进对构建统一的法治体系提出的新要求，实现了我国法规规章备案审查制度的升级迭代，充分展现了我国法规规章备案审查工作的新发展。新条例主要涉及国务院备案审查工作的全周期规制，规章备案审查制度体系的完备化还需要配套地方制度的发展完善。按照新条例要求，省、自治区人民政府有必要尽快修订或者出台具体制度，以落实好对设区的市、自治州政府规章的备案审查职责。此外，从整体主义系统观视角，法规规章备案审查作为我国备案审查制度的重要组成部分，其在备案审查体系中的定位及其功能发挥，还需要同步解决好与其他备案审查机制的衔接问题。加强科技保障，积极推动备案审查工作的信息化、智能化建设，这也应成为大数据时代现代化备案审查工作体系的必由之路。